משפט מנהלי – האם רשות מקומית רשאית לגבות אגרות רטרואקטיבית?

תשובה 1

ההורים שעתרו יטענו כי הרשות לא מוסמכת להתקין חוקי עזר בתחולה רטרואקטיבית. דהיינו, אף שס' 250-251 לפק' העיריות אכן מקנים לרשות את הסמכות להתקין תק' במסגרתה יידרשו ההורים לשלם את האגרה דנן, אין היא רשאית להחיל את התק' באופן רטרואקטיבי, כך שכל האגרות שנגבו מהורים עד למועד התקנת התק' ביום 1.10.14 הינן אגרות שנגבר בחוסר סמכות ועל כן על הרשות להשיבן להורים. הרשות לעומת זאת, תטען כי בהתאם לס' 10(א) לפק' סדרי שלטון ומשפט הוראת חוק יכולה לחול רטרואקטיבי אם נקבע זאת בה במפורש, וכן, כי בהתאם לס' 17 לפק' הפרשנות אף הרשות רשאית להתקין תק' גם עם תחולה רטרואקטיבית במידה שהדבר נקבע בתק' עצמה כבענייננו, ולכן התק' חלה החל מיום 1.9.2009, כך שהאגרות נגבו מההורים כדין ובסמכות הרשות. ההורים יטענו על כך כי קיימת חזקה משפטית כנגד רטרואקטיביות של חוקים ותקנות מאחר שהדבר פוגע בשלטון החוק, אך הרשות תטען כי חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים בהם התק' שתוקנה מציינת במפורש תחולה רטרואקטיבית. ואולם, במישור של חקיקה ראשית, הדין קובע שבמקרה בו התק' אומרת במפוקרש שהיא רטרואקטיבית אז יש לבחון האם החזקה ניסתרת ואכן תהיה תחולה רטרואקטיבית באמצעות מבחני פסקת ההגבלה. דהיינו, מדובר בחוק תשריר וע"מ להכריע בין טענות הצדדים, יש לבחון האם הפגיעה בזכויות ההורים (בעיקר פגיעה בז' הקניין) הולמת את ערכי מדינת ישראל, נעשתה לתכלית ראויה, והאם היא מידתית אל מול האינטרס הציבורי שבמניעת השבת הכספים להורים (בשל התמוטטות אפשרית של הרשות אולי) והקטנת כיתות התלמידים. אך מאחר שבעניינו מדובר בתק' משנה, יש להפעיל את הדרישות המצטברות של הלכת רשות שדות התעופה: א. האם פק' העיריות שמסמיכה את הרשות להתקין התק' מאפשרת את התחולה למפרע של התק' – כאשר נראה כי ס' 250-251 שבענייננו לא מאפשרים זאת במפ]ורש ולכן החזקה כנגד התק' למפרע תחול ולא תהיה תחולה רטרואקטיבית; ב. התק' עצמה קובעת במפורש שהיא למפרע – מתקיים; ג. הרטרואקטיביות כפופה לסבירות בעבר ולמבחני פסקת ההגבלה כיום (מידתיות ותכלית ראויה) – בעניין זה יצוין כי כתוצאה מפס"ד קריב נ' רשות השידור נחקק ע"י הכנסת חוק תשריר שנתקף לאחר מכן בבג"ץ זנדברג שם נקבע שחוק התשריר הינו חוקתי ולא יבוטל מאחר שהיה לתכלית ראויה ומידתי. ואולם בענייננו, ספק עם רשות מקומית תקרוס בשל השבת אגרות להורים (דבר המעלה שאלה בנוגע לתכלית הראויה של התק' הרטרואקרטיבית) ויתרה מכך, לא מדובר בחקיקה ראשית אלא בתק' שתיקנה הרשות עצמה, עניינים אשר מקשים על חוקתיות התחולה הרטרואקטיבית. מאידך, הרשות עשויה לטעון כי בשונה משהיה בפס"ד גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, שם ביהמ"ש אמנם ביטל הוראת חוק רטרואקטיבית אך זאת בעיקר לאור הפגיעה באינטרס ההסתמכות של הפרט, במקרה שלנו ההורים שילמו לאורך השנים את האגרה (ככל הנראה מבלי לדעת שהדבר נעשה בחוסר סמכות הרשות) ולכן אינטרס ההסתמכות שלהם דווקא לא נפגע, כך שאין זה יהיה מידתי להשית על הרשות עלויות עצומות של השבת האגרות שנגבו, דבר שיפגע בשירותים הציבוריים ברשות המקומית (בעניין חקיקת משנה – פס"ד עזרא). עוד יטענו ההורים מנגד, כי בפס"ד מדינת ישראל נ' מלול נקבע אחד מהשיקולים בפרשנות הוראה בעלת תחולה למפרע הוא האם מדובר בנורמה מיטיבה עם הפרט (שאז הנטייה תהיה להחיל למפרע) אם לאו. בענייננו, מדובר בהוראה שפוגעת בפרט ולכן אין לפרשה כבעלת תחולה למפרע. כך, גם השיקול שנקבע בפס"ד לעיל לפיו ככל שמדובר בעניין מהותי יותר (על פני דיוני) הנטייה תהיה שלא להחיל למפרע, מוביל בענייננו לפרשנות מתבקשת שלא תחיל את התק' למפרע מאחר שגביית אגרות היא דבר מהותי ולא דיוני. בחזרה לתנאי הראשון של הלכת שדות התעופה – הרשות תטען כי בהתאם לפס"ד הבורסה לני"ע יש להכשיר את הרטרואקטיביות למרות שלא הייתה הסמכה בחוק הראשי, אך שם הדבר נומק בכך שמדובר בהוראה מטיבה בוענייננו כאמור ההוראה מרעה (וכן פס"ד שגיא).

תשובה 2

בפס"ד מאנע ביהמ"ש דן בשאלה הפרשנית האם פק' המיסים-גבייה, אשר מקנה לרשות המיסים סמכות לעקל רכוש של חייב מס, מקנה לרשות סמכות לעקל רכוש הן ברשות היחיד והן ברשות הרבים, או שמא הסמכות היא לעיקול ברשות היחיד בלבד. ביהמ"ש התחיל את בחינת הפרשנות הראויה (כפי שנדרש בתורת הפרשנות הישראלית) מפרשנות לשון החוק והגיע למסקנה שמבחינה לשונית הן הפרשנות של סמכות לעקל ברשות היחיד בלבד והן הפרשנות של סמכות לעקל ברשות היחיד וכן ברשות הרבים הן פרשונויות אפשריות. על כן, ביהמ"ש השיך ופנה לבחון באמצעות פרשנות תכליתית איזו סמכות עיקול פק' המיסים מקנה לרשות המיסים. ביהמ"ש קבע כי אמנם התכלית של פק' המיסים-גבייה היא גביית חובות מס של חייב ועיקול רכבים ברשות הרבים זו דרך פעולה יעילה לגביית חוב. עם זאת, נקבע כי לאור הפגיעות הרבות והחמורות של עיקול ברשות הרבים להבדיל מעיקול ברשות היחיד), לרבות הפגיעה בחופש התנועהף בכבוד האדם, בזכות לפרטיות, בזכות להליך הוגן וכיוצ"ב – נקבע כי התכלית צריכה לכלול תמיד גם שמירה על זכויות אזרח והפגיעות הקשות בזכויות אזרח שנובעות מעיקול רכוש ברבים מובילה למסקנה הפרשנית כי פק' המיסים-גבייה לא מעניקה לרשות המיסים סמכות לעקל רכבים של חייבים ברשות הרבים.

דהיינו, הפרשנות התכליתית הובילה את ביהמ"ש לכלל מסקנה כי תכליות החוק של פק' המיסים-גבייה, אשר כוללות אמנם את התכלית המרכזית של גביית מס אך גם (באופן מובנה) תכליות של שמירה על זכויות וכבוד האדם – מחייבות פרשנות לפיה הסמכות של רשות המיסים תהיה מצוצמצמת יותר מזו ששאפה לה הרשות ולא תכלול את הסמכות לעקל רכוש של חייב במס ברשות הרבים.

תשובה 3

ס' 249(8) לפק' העיריות (בהנחה שלא כתובה בו סמכות מפורשת לגביית אגרה) לא מעניק לעירייה סמכות עזר לגבות אגרה מהתושבים לצורך טיפוח הפארק, מאחר שגביית אגרה (המהווה פגיעה בקניין) לא יכולה להתבצע באמצעות סמכות עזר. לעומת זאת, כפי שנקבע בפס"ד אדם טבע ודין, העירייה כן רשאית לגבות תשלום מאורחים שאינם תושבי העיר שבאים לבקר בפארק, מאחר שאז לא מדובר ב"אגרה" אלא ב"מחיר" עבור שירות שמעניקה העירייה לציבור הרחב, ועלן כן מדובר בסמכות עזר לגיטימית אשר ניתן לגזור מס' 249(8) לפק' העיריות המסמיך את העירייה להסדיר גנים ציבוריים בשטחה. עם זאת, מאז\ פס"ד אדם טבע ודין נוסף לפק' העיריות (בחקיקה ראשית) ס' האוסר על גביית מחיר כאמור, כך שהדבר כיום אסור לעיריות כי יש הוראה ראשית שאוסרת על הדבר וגוברת כמובן על סמכות עזר שנגזרת מהס' המסמיך דנן.

תשובה 4

יש להבחין בין סמכות רשות לבין סמכות חובה של רשות ציבורית. ס' 249(14) קובע לדעתי סמכות רשות מפני שכל הרשימה של הסמכויות שבס' נחשבת לסמכויות רשות, ויתרה מכך, ניתן לראות בסמכות דנן כסמכות אכיפה ולכן היא בהגדרה תהא סמכות רשות המאופיינת בשק"ד מנהלי רחב ומכאן נובע כלל לפיו ביהמ"ש לא יתערב ברמת האכיפה שמפעילה הרשות. כמו כן, לשון הפק' בס' זה לא מתייחסת לחובה כלשהיא של הרשות כאשר אמנם בפס"ד סגל נ' שר הפנים קבעה דעת הרוב שמדובר בסמכות חובה לגבי הוראה שלא ציינה זאת מפורשות, אך דעת המיעוט של הש' ברק גרסה אחרת ולאחר מכן ההוראה תוקנה כך שהובהר שהיא סמכות רשות. על כן, יש לבחון האם חלים אחד מהחרגים לכלל לפיו ביהמ"ש לא יתערב בסמכות אכיפה של הרשות. בענייננו, דני האב המודאג יוכל לטעון כי חל החריג הראשון לפיו קיימת הימנעות מוחלטת של הרשות ממילוי הסמכות לאכוף (אם טענת דני שהעירייה לא עושה דבר נכונה) ואז העיריה עשויה לטעון שהיא לא מתנערת לגמרי מתפקידה וכן פועלת אך במגבלות המשאבים ולכן על ביהמ"ש שלא להתערב (פס"ד ארגון סוכנים ובעלי תחנות דלק, פס"ד שקם).

במקרה בו העירייה התקינה חוק עזר בעניין אך היא לא אוכפת אותו, תשובתי תשתנה כך שדני יוכל להסתמך על התקדים בעניין עזרא ולטעון לחריג השלישי לכלל דנן, לפיו במקרה בו העירייה קובעת חוק עזר המגדיר את הפעילות בעניין אז הסמכות שבס' 249(14) אשר הקימה לה חובה כללית, כבר הופכת להיות אז היא כבר הגבילה את שיקול דעתה ולכן היא חייבת לפעול במסגרתו ולאכוף את נושא החפצים בציבור.

תשובת בונוס

זכות הטיעון שהינה חלק מכללי הצדק הטבעיים במשפט המנהלי, מעניקה לפרט את האפשרות "לקבל את יומו" אל מול הרשות בהחלטה או פעולה שהיא נוקטת לגביו. עם זאץ, זכות הטיעון עשויה לסרבל את ההליך המנהלי, לדרוש מהרשות הציבורית משאבים וזמן נוספים ולכן עשויה לפגוע ביעילות הפעילות המנהלית של הרשות. בהתאם לכך ולאור מצב זה, הכללים שהתפתחו בנושא זכות הטיעון שואפים ליצור איזון ראוי בין החשיבות של זכות הפרט לטעון טענותיו ולהגן על האינטרס שלו לבין החשיבות הגדולה ביעילות מנהלית וחסכון במשאבים ציבוריים. לדעתי, ההלכה של פס"ד ברמן למשל, לפיה כללי הצדק הטבעי חשובים ויוגנו בצורה הגבוהה ביותר בהפעלת סמכותץ מעין שיפוטית (לעומת סמכויות שבחקיקת משנה ששם ההגנה תהיה חלשה יותר) היא הלכה שמייצרת איזון טוב בין הצרכים המתנגשים שתוארו מפני שבהליך מעין שיפוטי ההשלכות על פרט בודד שעומד במרכז ההליך הן המשמעויות ביותר (בתחום המשפט המנהלי) ולכן שם הכי חשוב להגן על אינטרס הפרט אל מול האינטרס הציבורי. לעומת זאת, בהפעלת סמכויות שבחקיקת משנה, חשובה מאוד השיעילות המנהלית כי מדובר בכל הפעולות שנעשות באופן שוטף ע"י אנשי המנהל והמדינה ולכן זה איזון נכון להעניק שם עדיפות מסויימת לאינטרס הציבורי של יעילות מנהלית "עפ יום של הפרט אל מול הרשות.